BundOnline 2005: Die große E-Government-Initiative der deutschen Bundesverwaltung
Im September 2000 kündigte Bundeskanzler Gerhard Schröder auf der EXPO in Hannover ein Vorhaben an, das den Umgang der Deutschen mit ihrer Verwaltung dauerhaft verändern sollte. Unter dem Namen BundOnline 2005 versprach die Bundesregierung, alle internetfähigen Dienstleistungen der Bundesverwaltung bis Ende 2005 online verfügbar zu machen. Das Programm galt als das größte E-Government-Vorhaben Europas und weckte hohe Erwartungen bei Bürgern, Unternehmen und in der Verwaltung selbst. Mehr als 100 Bundesbehörden beteiligten sich über fünf Jahre an diesem Kraftakt der Verwaltungsmodernisierung.
Die Initiative gehörte zum Reformprogramm Moderner Staat, Moderne Verwaltung, das die Bundesregierung bereits 1999 beschlossen hatte. Der Staat wollte seine Angebote konsequent an den Bedürfnissen von Bürgern und Unternehmen ausrichten und nebenbei erhebliche Kosten sparen. Behördengänge, Papierformulare und lange Wartezeiten sollten digitalen Diensten weichen, die rund um die Uhr an sieben Tagen pro Woche erreichbar sind. Ende 2005 lief das Programm nach fünf Jahren planmäßig aus, und der Abschlussbericht vom Februar 2006 zieht eine überwiegend positive Bilanz.
Der Start auf der EXPO 2000 in Hannover
Die Weltausstellung in Hannover bot im Herbst 2000 die große Bühne für den Startschuss. Bundeskanzler Gerhard Schröder stellte dort sein 10-Punkte-Programm Internet für alle vor und verankerte darin auch das Versprechen einer digitalen Bundesverwaltung. Deutschland reagierte damit auf den europäischen Aktionsplan eEurope, der die Mitgliedstaaten zu mehr Tempo bei der Digitalisierung von Staat und Wirtschaft aufforderte. Die Bundesregierung wollte in einer Zeit boomender Internetfirmen beweisen, dass auch die öffentliche Verwaltung mit dieser Dynamik mithalten kann.
Das Ziel klang einfach und war in Wahrheit gewaltig. Bis Ende 2005 sollte jede Dienstleistung des Bundes, die sich für das Internet eignet, elektronisch verfügbar sein. Eine Bestandsaufnahme erfasste das komplette Dienstleistungsportfolio der Bundesverwaltung zum ersten Mal überhaupt. Von 383 untersuchten Dienstleistungen stuften die Planer 376 als internetfähig ein. Später wuchs das Portfolio auf 508 Dienstleistungen an, weil neue Angebote hinzukamen, Zuschnitte sich änderten und einzelne Aufgaben neu bewertet wurden.
Vom Kabinettsbeschluss zur Projektgruppe im Innenministerium
Nach dem feierlichen Start folgte die mühsame Organisationsarbeit. Das Bundeskabinett übertrug dem Bundesministerium des Innern im Sommer 2001 die Federführung für die gesamte Initiative. Mit dem Kabinettsbeschluss vom 14. November 2001 entstand die Projektgruppe BundOnline im IT-Stab des Ministeriums, die fortan alle Aktivitäten koordinierte. Der erste Umsetzungsplan sah die Online-Stellung von 376 Dienstleistungen in über 100 Bundesbehörden vor. Dieser Plan wurde jährlich fortgeschrieben und informierte die Öffentlichkeit regelmäßig über den Stand der Arbeiten.
Die Arbeitsteilung folgte einem klaren Prinzip aus zentraler Koordination und dezentraler Umsetzung. Jedes Ministerium plante, finanzierte und verantwortete seine eigenen Online-Dienstleistungen selbst. Die Projektgruppe im Innenministerium unterstützte die Behörden mit Beratung, Controlling und gemeinsamen technischen Komponenten. Eigene Kompetenzzentren halfen den Häusern bei schwierigen Querschnittsthemen wie Datensicherheit, Zahlungsverkehr und Prozessoptimierung. Allein das Kompetenzzentrum für Vorgangsbearbeitung führte im Laufe der Initiative 94 Beratungsaufträge in 60 Bundesbehörden durch und verbesserte die internen Abläufe der beteiligten Verwaltungen spürbar.
440 Online-Dienstleistungen bis zum Jahresende 2005
Am 29. August 2005 meldete die Initiative den Vollzug ihres wichtigsten Etappenziels. Zu diesem Zeitpunkt waren 379 Projekte abgeschlossen und damit mehr als die ursprünglich geplanten 376 Dienstleistungen online. Innenminister Otto Schily verkündete im September 2005 unter dem Motto „BundOnline am Ziel“ den Erfolg des Programms. Bis zum offiziellen Ende der Initiative am 31. Dezember 2005 stieg die Zahl der verfügbaren Online-Dienstleistungen auf 440. Die Bundesverwaltung blieb dabei nach eigenen Angaben unter den eingeplanten Haushaltsmitteln.
Hinter der nüchternen Bilanzzahl verbargen sich sehr unterschiedliche Angebote. 239 der 440 Dienstleistungen lieferten reine Informationen, etwa über Online-Datenbanken, Fachportale oder Behördenseiten. Dazu kamen anspruchsvolle Transaktionsverfahren wie die elektronische Steuererklärung ELSTER oder das Zollsystem ATLAS, das Millionen von Zollanmeldungen pro Jahr elektronisch abwickelt. Die Zoll-Auktion erzielte binnen zwölf Monaten einen Umsatz von rund 27 Millionen Euro und übertraf damit klassische Versteigerungen deutlich. Über das Portal bund.de fanden Nutzer den Zugang zu mehr als 800 Behörden und rund 3.100 Dienstleistungslinks.
Basiskomponenten und SAGA als technisches Fundament
Damit nicht jede Behörde das Rad neu erfindet, entwickelte die Initiative gemeinsame Basiskomponenten für alle Bundesbehörden. Dazu gehörten das Portal bund.de, ein zentraler Formularserver, eine Zahlungsverkehrsplattform, die Virtuelle Poststelle für sichere Kommunikation und der Government Site Builder als Content-Management-System. Diese Bausteine ersparten den einzelnen Häusern teure Parallelentwicklungen und beschleunigten viele Projekte erheblich. Der Formularserver wurde nach dem Ende der Initiative vom Bundesfinanzministerium übernommen und mit über 250 Softwarelizenzen in der Bundesverwaltung weitergenutzt.
Mit SAGA entstanden zu Beginn der Initiative verbindliche Standards und Architekturen für E-Government-Anwendungen des Bundes. Diese Vorgaben ebneten den Weg zu einer einheitlicheren IT-Landschaft auf Basis offener Standards und galten schnell als Vorbild über die Bundesverwaltung hinaus. Ergänzt wurden sie später durch die X-Standards für Datenformate, die im Rahmen der Strategie Deutschland-Online entstanden. Diese Grundlagen sollen die Bundesverwaltung über das Ende der Initiative hinaus tragen, denn standardisierte Schnittstellen und Datenformate bilden das Rückgrat jeder weiteren Verwaltungsdigitalisierung.
Kosten und Einsparungen der Initiative
Zu Beginn schätzte die Bundesregierung die Gesamtkosten der Initiative auf rund 1,6 Milliarden Euro. Tatsächlich beziffert der Abschlussbericht die Ausgaben auf etwa 650 Millionen Euro und damit auf deutlich weniger als geplant. Die Standardisierung, die gemeinsamen Basiskomponenten und günstigere Einkaufskonditionen drückten die Kosten kräftig. Den Ausgaben stellte der Bericht ein rechnerisches Einsparpotenzial von 250 bis 350 Millionen Euro pro Jahr gegenüber. Die anfangs erwarteten Einsparungen von rund 400 Millionen Euro jährlich wurden damit leicht nach unten korrigiert.
Eine vollständige Erfolgsrechnung blieb die Initiative allerdings schuldig. Die Kosten und Nutzen der einzelnen Projekte wurden dezentral in den Ressorts erfasst und ließen sich nie zu einer belastbaren Gesamtbilanz zusammenführen. Einzelbeispiele belegten dennoch messbare Effekte, etwa jährliche Einsparungen von mehr als vier Millionen Euro beim BAföG-Rückzahlungsverfahren. In der Fachwelt entbrannte nach dem Abschluss eine Debatte darüber, ob das Programm gesellschaftlichen Mehrwert stiftet oder Steuergeld verschwendet. Viele Verfahren liefen zum Ende der Laufzeit weiterhin mit Medienbrüchen und blieben damit hinter der ursprünglichen Vision zurück.
Bilanz und Ausblick nach dem Ende der Initiative
Im internationalen Vergleich lieferte die Initiative ein gemischtes Bild. Eine EU-Erhebung vom Oktober 2004 sah Deutschland beim Online-Umsetzungsstand nur auf Platz 18 von 28 untersuchten Staaten. Immerhin verzeichnete die Bundesrepublik mit 14 Prozent die zweithöchste Steigerungsrate aller geprüften Länder. Defizite zeigten sich vor allem bei den Online-Angeboten der Länder und bei ebenenübergreifenden Verfahren. Die Ergebnisse von BundOnline fließen deshalb in die gemeinsame Strategie Deutschland-Online ein, mit der Bund, Länder und Kommunen ihre Angebote enger verzahnen wollen.
Der Abschlussbericht formuliert zugleich die nächsten Aufgaben für das E-Government des Bundes. Die Basiskomponenten sollen nach einem Kabinettsbeschluss vom März 2005 von allen Bundesbehörden nachgenutzt und bedarfsorientiert weiterentwickelt werden. Die E-Government-Strategie des Bundes setzt auf einheitliche Qualitätsstandards und den Ausbau der Transaktionsdienstleistungen. Viele Verfahren müssen in den kommenden Jahren noch medienbruchfrei ausgebaut werden, damit die errechneten Einsparpotenziale tatsächlich ankommen. Ob die Bundesverwaltung dieses Tempo hält, bleibt die offene Frage der nächsten Jahre.
Fazit zur Initiative BundOnline 2005
